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Crédits |
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Ottawa, Canada
Juin 2000 |
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L’Honorable Robert Nault, CP, député
Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien Chambre des communes Ottawa (Ontario) K1A OH4 Monsieur le Ministre, Nous sommes heureux de vous présenter, ci-joint, le septième rapport biennal de la Commission crie-naskapie, conformément au paragraphe 171(1) de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec. Ce rapport repose sur les consultations et les audiences où les Cris et les Naskapis de même que le gouvernement du Canada ont fait part de leurs vues et de leurs préoccupations en ce qui concerne la mise en "uvre de la Loi et des affaires connexes. Nous avons bon espoir que les questions qui y sont soulevées et les recommandations formulées feront l'objet de discussions et que toutes les parties visées prendront les mesures qui s'imposent. Dans cette optique, nous espérons avoir l'occasion de nous entretenir avec vous, ainsi qu'avec les Cris et les Naskapis, les membres des comités permanents et les autres parties intéressées. Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Ministre, l'assurance de notre considération la plus distinguée.
La Commission crie-naskapie |
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Note sur la préparation du rapport & remerciements |
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| La Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec stipule que : |
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165. (1) La Commission a pour mission :
d’établir les rapports bisannuels sur la mise en oeuvre de cette loi, prévus au paragraphe 171 (1); Les trois commissionnaires dirigent la préparation des rapports bisannuels. Ils discutent, examinent en détail et approuvent chaque partie des rapports, sans égard à la personne qui a rédigé le texte de départ. Étant donné que les charges de commissionnaire (y compris de président) sont des postes à temps partiel et que la préparation des rapports représente une tâche considérable, différentes démarches de recherche et de rédaction ont été testées depuis le premier rapport en 1986. Dans les premières années d’existence de la Commission, le personnel permanent ou temporaire effectuait les recherches nécessaires et préparait les textes de départ sous la direction des commissionnaires. Des avocats et des rédacteurs ont procédé à d’autres révisions. Les commissionnaires examinaient la substance et le ton des rapports avant de donner leur approbation finale. À partir de 1998, une autre approche a été adoptée. Le fait que les commissionnaires sont responsables de l’intégralité du contenu des rapports et les ressources financières extrêmement limitées ont obligé les commissionnaires à s’acquitter seuls de la recherche et de la rédaction des textes, sans recourir à la contribution d’avocats et de rédacteurs. Dans le cas du présent rapport, le commissionnaire Philip Awashish a fait les recherches et rédigé entre 75 et 80 % du texte. C’est le président Saunders qui s’est chargé du reste. Les trois commissionnaires ont discuté, examiné et approuvé en détail toutes les parties du texte. Tous les documents, résolutions et lettres mentionnés dans le présent rapport sont disponibles au bureau de la Commission crie-naskapie. Ces documents peuvent également être consultés sur le site Web de la commission. Remerciements Les commissionnaires tiennent à exprimer leur reconnaissance à l’égard du personnel qui a fait preuve d’un professionnalisme sans faille dans ses efforts. Brian Shawana, Micheline Ayotte, Gloria Dedam et Charlotte Kitchen ont apporté des contributions remarquables à la préparation de ce rapport. Sans eux, la tâche aurait été impossible. Les commissionnaires aimeraient également souligner l’excellent travail de Nicole Cheechoo qui a quitté la Commission l’an dernier pour aller étudier à l’Université Carleton. La Commission est redevable aussi aux représentants des Cris et des Naskapis présents lors des audiences spéciales sur l’application de la loi. |
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MESSAGE DU PRÉSIDENT |
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« ...venez mes amis, il est encore temps de chercher un monde nouveau 1. » Tennyson
En écrivant ces mots en 1842, Tennyson exprimait l’espoir et la foi qui, de tout temps et en tous lieux, sous-tendent les plus nobles instincts de l’Homme, à savoir la conviction qu’il ne doit jamais cesser de tenter de transformer ce monde pour en faire un endroit meilleur où vivre. Les espoirs et les rêves, et non seulement les contraintes pratiques et les exigences, qui motivaient les Cris et les Naskapis il y a un quart de siècle, alors qu’ils négociaient et signaient les premiers traités des temps modernes, ne doivent jamais s’enliser dans les marécages de l’opportunisme politique et fiscal ou dans le cynisme découlant d’attentes en décroissance constante quant à ce qu’il est possible d’obtenir au Canada. Il ne faut pas laisser l’idéal des nations cries et naskapie, vibrantes, vigoureuses et épanouies à l’intérieur d’un Canada fort et progressiste, échouer devant les démêlés et les litiges découlant d’échecs de la mise en application des traités. L’an 2000 offre des possibilités de réflexion et de solution. Les exigences posées aux gouvernements cris et naskapi ainsi qu’au gouvernement du Canada placent trop souvent ceux-ci devant un manque de temps pour la réflexion. La Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec est maintenant en vigueur depuis seize ans. Cette loi était requise par la Convention de la Baie James et du Nord québécois et la Convention du Nord-Est québécois. Dans ses grandes lignes, cette loi définit plusieurs aspects des gouvernements locaux cris et naskapi, le régime des terres prévu aux conventions ainsi que certains droits individuels et collectifs. On n’exagère pas en disant que la loi représentait une étape audacieuse et innovatrice aussi bien pour les gouvernements locaux cris et naskapi que pour le gouvernement fédéral. Elle correspondait à une tentative honnête, non sans risque, d’appliquer certains des plans les plus créateurs et les plus définitifs élaborés jusqu’ici, afin de tourner le dos au colonialisme désuet incarné par la Loi sur les Indiens. Malgré des négociations ardues et des compromis difficiles, les conventions et la loi ont tenu leurs promesses d’un nouveau jour, réconciliant les droits et intérêts des peuples autochtones du Nord québécois, la souveraineté de la Couronne et les intérêts de tous les Canadiens. À l’époque et depuis lors, certains critiques ont avancé que les Cris et Naskapis avaient fait trop de concessions. D’autres soutiennent que les Cris et Naskapis en ont trop obtenu. Ces critiques font peut-être ressortir le fait que les conventions et la loi, telles qu’elles ont été conçues au départ, correspondaient non pas à un scénario comportant un gagnant et un perdant, mais à un compromis réaliste et harmonieux. Problèmes rencontrés dans la mise en application des conventions De nos jours, les conventions et la loi sont perçues bien différemment par les deux parties. De nombreux hauts fonctionnaires du gouvernement canadien expriment l’avis que les Cris reçoivent trop. Selon un haut fonctionnaire, les Cris touchent des subventions « énormes ». Les Cris, de leur côté, ont l’impression que le Canada omet délibérément de respecter les obligations découlant de la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ). Le docteur Ted Moses, grand chef des Cris (Eeyou Istchee), affirme dans une lettre datée du 6 mars 2000 :
Le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee), tous les gouvernements locaux cris et quantité d’individus ont attiré l’attention de la Commission sur des exemples précis de ce qu’ils jugent être des violations, par le gouvernement fédéral, de ses obligations en vertu des conventions. Le gouvernement fédéral a, au fil des ans, avancé que la prise en considération de questions découlant des conventions allait au-delà du mandat de la Commission. Les commissionnaires se sont penchés sur cette question en différentes occasions. Nous sommes d’avis que lorsque qu’une bande ne peut exercer adéquatement un pouvoir ou accomplir un devoir en vertu de la Loi, la Commission a le devoir d’examiner s’il en est effectivement ainsi et, dans l’affirmative, d’étudier le pourquoi de la situation. Les bandes tirent bon nombre de leurs pouvoirs et responsabilités des conventions en vertu du texte de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec. La disposition pertinente affirme :
Les objets et les pouvoirs (y compris entre autres les devoirs prévus au paragraphe (j)) sont étendus et coûteux. La capacité d’assumer ces responsabilités dépend en grande partie de la volonté des gouvernements fédéral et provincial de respecter pleinement les obligations découlant des conventions et des programmes fournis normalement aux Premières Nations. Pratiquement depuis le moment de la signature de la Convention de la Baie James et du Nord québécois jusqu’à maintenant, il y a eu des différends entre le gouvernement fédéral et les Cris sur des questions touchant la portée et l’accomplissement des obligations du gouvernement découlant de la convention. Le ministère des Affaires indiennes s’est objecté à maintes reprises à la pratique de la Commission qui consiste à écouter les préoccupations de la communauté sur des questions découlant des conventions, mais cette opposition est devenue moins virulente l’an dernier. En fait, le directeur du Bureau de mise en application de la Convention de la Baie James a reconnu, à l’occasion de son intervention aux audiences spéciales sur la mise en application de la convention, tenues en février 2000, que la Commission devait vraiment écouter les préoccupations réelles soulevées par les communautés. Un des devoirs fiduciaires de la Couronne consiste à maintenir et à veiller à la réalisation des espoirs et aspirations légitimes des Cris et des Naskapis tels qu’ils sont reflétés dans les conventions en abordant la mise en application de ces dernières d’une manière positive et pleine de bonne foi. Tenter de lire à la baisse des privilèges des Cris et des Naskapis prévus aux conventions, d’obtenir l’abandon de dispositions permanentes en échange d’avantages ponctuels ou d’éviter d’autre façon le respect d’obligations issues de traités sont contraires à la lettre et à l’esprit des conventions, de la Loi sur le règlement des revendications des Autochtones de la Baie James et du Nord québécois et de la politique même du gouvernement formulée par le ministre Nault. Imputabilité des politiques Par ailleurs, les tentatives de minimiser ou de contourner les conventions dénotent un problème que les commissionnaires ont qualifié, dans leur rapport de 1998, d’« impuissance ministérielle ». Le ministre Nault, au nom du Cabinet, a affirmé à maintes reprises qu’il s’est engagé à trouver des façons de garantir la mise en application des traités, y compris les conventions, dans le respect de leur esprit et de leur lettre. Son prédécesseur, la ministre Stewart, avait été aussi déterminée à établir une nouvelle relation et à tourner le dos à ce qu’elle appelait « les erreurs du passé ». Le ministre Nault et ses collègues du Cabinet réussiront à asseoir leur crédibilité dans la mesure où leurs fonctionnaires accepteront leurs choix politiques et y donneront suite. Ces derniers mois, on a amplement fait état dans les médias de la nécessité d’améliorer le contrôle des finances du gouvernement, notamment au sein du ministère du Développement des ressources humaines. En dépit de ces graves ratés, les mécanismes de contrôle financier internes du gouvernement fédéral demeurent remarquables. La Loi sur la gestion des finances publiques, avec ses règlements, directives, etc., procure un cadre d’imputabilité solide dans la gestion des fonds publics, conformément aux conditions établies par le Parlement et le Conseil du Trésor. Les échecs et défaillances du système sont relevés par le Vérificateur général ou par les activités de la Chambre des Communes. Le moment est venu d’exiger un niveau d’imputabilité comparable dans le domaine de l’application des politiques. Tout comme il y a des exigences juridiques relativement à l’imputabilité financière, il devrait en exister pour l’imputabilité en matière de politiques. Les Canadiens élisent les gouvernements pour différentes raisons et, même s’ils sont parfois en désaccord avec certaines décisions prises par leurs représentants, ils s’attendent à ce que ce soit la direction politique adoptée par les élus qui s’impose. Bon nombre de fonctionnaires de rang élevé n’acceptent tout simplement pas la direction prise par le ministre Nault. Le résultat de cela, c’est que les positions du ministre sur les politiques risquent de paraître non pertinentes dans le meilleur des cas et hypocrites dans le pire. Ce problème est loin d’être nouveau ou propre à ce ministère. Il ne survient que trop souvent au sein du gouvernement et explique le cynisme généralisé d’une bonne fraction de la population à l’égard des politiciens. Le gouvernement aurait intérêt à envisager sérieusement la pertinence d’une loi analogue sur l’imputabilité en matière d’application des politiques. Mise en application des traités et des conventions : dernières considérations La nécessité On reconnaît la nécessité d’un processus juste, opportun et durable de mise en application de la Convention de la Baie James et du Nord québécois, de la Convention du Nord-Est québécois, des autres traités existants et à venir ainsi que des ententes relatives aux revendications territoriales. Le concept de « juste » doit recouvrir l’exercice équitable et raisonnable du devoir fiduciaire du gouvernement d’une façon parfaitement cohérente avec l’honneur de la Couronne et en consultation avec les parties autochtones. « Opportun » emporte l’idée de résolution des questions relatives à la mise en application des conventions et des autres traités aussitôt que possible et, dans le cas de nouvelles conventions, au moment de la ratification. « Durable » suggère que le processus doit être conforme aux principes légaux applicables, réalisable sur le plan économique et défendable sur le plan politique. Les gouvernements doivent assumer activement leurs responsabilités afin d’obtenir un appui à ce processus aussi large que possible. Nécessité de mesures particulières Plusieurs conduites peuvent être adoptées; cependant, l’approche qu’on prendra doit reconnaître l’état lamentable des choses, déterminer pourquoi il en est ainsi et mettre en place des processus et structures susceptibles d’entraîner des changements positifs. Gouverner, dans une large mesure, signifie faire des choix politiques, établir des priorités budgétaires et exercer un pouvoir discrétionnaire dans le cadre d’une imputabilité plus politique que juridique. La mise en application des conventions et des traités comporte beaucoup moins d’exercice de pouvoir discrétionnaire. Les traités créent ce que la Cour suprême a appelé « obligations exécutoires ». La mentalité des institutions dont la tâche principale est la gestion de choix et l’établissement de priorités n’est pas idéale pour ceux dont la tâche consiste surtout à s’acquitter d’« obligations exécutoires »4. C’est pourquoi la Commission crie-naskapie, dans son rapport de 1998, recommandait la création d’un secrétariat chargé de la mise en application des traités avec les Autochtones, secrétariat qui serait encadré par une loi de mise en application des traités qui guiderait son travail, et par un tribunal sur les droits ancestraux et droits issus de traités chargé de trouver des solutions juridiques aux différends importants. Ces propositions ont été examinées par le Comité sénatorial sur les peuples autochtones, lequel en est à envisager la possibilité d’un suivi législatif. Également, les propositions ont été discutées à l’occasion de différents congrès de l’Assemblée des Premières Nations et approuvées par les nations cries et naskapie ainsi que par la Confédération des chefs lors de la réunion de l’APN tenue le 9 décembre 1999. Le temps est venu pour le gouvernement d’entamer un dialogue constructif visant l’élaboration d’une loi précise et détaillée sur la mise en application des traités, une loi « avec des dents ». Le temps où on se contentait de simples déclarations de bonnes intentions est depuis longtemps révolu. Notre histoire et nos lois mettent en lumière la nécessité d’entretenir un dialogue constant avec les Cris, les Naskapis et tous les peuples autochtones canadiens. Mais le dialogue seul ne suffit pas. Le dialogue doit mener à une évolution législative solide. Les Cris et les Naskapis et autres peuples autochtones sont les fondateurs de notre passé, et ils doivent faire partie de la conception d’une vision nationale de l’avenir. La mesure dans laquelle nous, en tant que nation, honorons nos traités et conventions avec eux sera garante de l’intégrité de notre avenir collectif en tant que Canadiens. Notes
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CHAPITRE 1 |
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INTRODUCTION |
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Alors que tous les États garantissent à leurs ressortissants certains droits civils, politiques et sociaux, c’est le droit international qui garantit à tous les peuples certains droits humains universels. Les droits des peuples autochtones ont été traités comme catégorie du droit international des droits humains. L’article I du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de l’ONU et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de l’ONU stipule que :
Le Canada est signataire de ces pactes et doit par conséquent respecter ces derniers, lesquels sont entrés en vigueur le 19 août 1976. Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes prévu par ces pactes est un droit fondamental et renouvelé ou permanent, qui est aussi un principe fondamental. Les Premières Nations cries et naskapie se considèrent comme des peuples ayant droit à disposer d’eux-mêmes. Les Premières Nations cries et naskapie constituent chacune un peuple, étant donné qu’elles possèdent une population permanente (environ 14 000 personnes), un territoire défini (avec lequel ces nations, descendantes des habitants originels de ces terres, entretiennent une relation historique et permanente), un système de gouvernement (inhérent aux Premières Nations cries et naskapie) et la capacité d’entrer en relation avec des États (relations de nation à nation et de gouvernement à gouvernement par l’intermédiaire de la Convention de la Baie James et du Nord québécois et de la Convention du Nord-Est québécois)1. Le droit international ne semble pas disposer d’une définition bien arrêtée de « peuple ». Cependant, conformément au droit traditionnel, lequel est ce vaste code lois de l’Eeyou inhérent aux Premières Nations cries et naskapie, ces dernières ne font pas de distinction entre les concepts de « peuple » et de « nation ». Pour les peuples cris et naskapi, « autodétermination » signifie gouvernement autonome réel, c’est-à-dire, l’exercice du droit pour un peuple de « déterminer librement son statut politique et d’assurer librement son développement économique, social et culturel ». En vertu de ce droit, les peuples cris et naskapi peuvent déterminer librement leurs relations avec le Canada et le Québec, dans un esprit de coexistence pacifique, et poursuivre librement leur développement politique dans des conditions de liberté et de dignité. Les peuples cris et naskapi se considèrent comme des peuples ayant toujours pratiqué l’autonomie gouvernementale. Les Premières Nations cries et naskapie, comme toutes les autres premières nations, étaient, avant le contact avec les Européens, parfaitement indépendantes et, comme la Cour suprême du Canada l’a souligné, constituaient « des sociétés organisées occupant un territoire comme leurs ancêtres l’avaient fait depuis des siècles2 ». Dans le dernier quart du millénaire qui s’achève, la vie, la culture et la société des peuples cris et naskapi ont connu, pour le meilleur et pour le pire, de nombreux bouleversements. Cependant, il n’existe pas d’autre principe fondamental dans l’histoire et les relations avec autochtones que celui du droit des peuples de disposer d’eux-mêmes et de gouverner leur territoire conformément à leur volonté et à leurs aspirations.
Dans son rapport de 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones
De plus, le gouvernement canadien a rendu publique en août 1995 sa politique sur le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale autochtone " Autonomie gouvernementale autochtone " dans laquelle il affirme :
Le droit à l’autonomie gouvernementale est inhérent aux peuples cris et naskapi. Par conséquent, c’est à travers la nation que l’Eeyou (Cris et Naskapi) exprime son autonomie personnelle et collective. La nation Eeyou est l’unité traditionnelle et historique du pouvoir et de l’autorité autonome reconnus dans le processus de conclusion de traités et à travers les relations de nation à nation et de gouvernement à gouvernement. Le 11 novembre 1975, le Grand Conseil des Cris (du Québec), au nom de la nation Eeyou (crie), a signé la Convention de la Baie James et du Nord québécois à laquelle les gouvernements du Canada et du Québec sont parties et signataires (l’année en cours marque le 25e anniversaire de la signature de la Convention de la Baie James et du Nord québécois). Le 31 janvier 1978, la bande des Naskapis de Schefferville, au nom de la nation naskapie, a signé la Convention du Nord-Est québécois à laquelle les gouvernements du Canada et du Québec sont aussi parties et signataires. Un jalon marquant dans l’histoire et les relations autochtones a été franchi en 1982, alors que la Loi constitutionnelle du Canada, la loi suprême du pays, a été modifiée, afin, entre autre, de reconnaître et de confirmer les droits ancestraux des Autochtones et les droits issus de traités. L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit l’affirmation et la reconnaissance des droits et des traités autochtones existants, y compris les droits existant par voie de règlements sur les revendications territoriales. Les Premières Nations cries et naskapie considèrent leurs conventions comme les traités ou ententes sur les revendications territoriales des temps modernes dans l’esprit et la lettre de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. De plus, les peuples Eeyou (Cris et Naskapis) possèdent des droits ancestraux en raison des relations historiques et continues qu’ils entretiennent avec leurs territoires traditionnels et de leur statut de peuples jouissant de l’autonomie gouvernementale. Par conséquent, en ce qui concerne les Premières Nations cries et naskapie, la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme les « droits ancestraux et les droits issus de traités5 ». Les droits issus de traités, selon l’Eeyouch, comprennent les droits prévus à la Convention de la Baie James et du Nord québécois et à la Convention du Nord-Est québécois. L’histoire, l’objectif et le statut de ces conventions et traités améliorent le statut des peuples et nations cris et naskapi. Ces conventions ou traités jettent les bases de nouvelles relations entre les Premières Nations cries et naskapie et les gouvernements du Canada et du Québec. Ces conventions ou traités prévoient une expression partielle du droit à l’autonomie gouvernementale pour les peuples cris et naskapi. L’article 9 (administration locale sur les terres de catégorie 1A) de la Convention de la Baie James et du Nord québécois stipule « qu’on recommande au Parlement l’adoption d’une loi spéciale prévoyant l’administration locale par les Cris de la Baie James des terres de catégorie IA qui leur ont été attribuées6. » L’article 7 (administration locale sur les terres de catégorie IA-N) de la Convention du Nord-Est québécois prévoit des dispositions semblables au sujet de l’autonomie gouvernementale des Naskapis du Québec sur les terres de catégorie IA-N attribuées à cette nation7. Par conséquent, conformément à l’article 9 de la Convention de la Baie James et du Nord québécois et à la section 7 de la Convention du Nord-Est québécois, les Premières Nations cries et naskapie et le gouvernement du Canada ont traité des dispositions de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec. Cette loi spéciale a été promulguée par le Parlement et sanctionnée le 14 juin 1984. Ainsi, la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec prévoit « un régime d'administration locale organisé et efficace, ainsi que l'administration, la régie et le contrôle par les bandes cries et la bande naskapie des terres des catégories IA et IA-N, ainsi que la protection des droits individuels et collectifs prévus aux Conventions8. » Les conventions et la loi n’épuisent cependant pas la question des droits et des pouvoirs liés à l’autonomie gouvernementale des Cris et des Naskapis. De plus, la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec, dans son préambule, affirme que la Loi « n'a pas pour objet d'empêcher les Cris de la Baie James et les Naskapis du Québec de bénéficier de toute mesure législative ou autre, compatible avec les Conventions, édictée à l'avenir en ce qui concerne le régime d'autonomie des Indiens du Canada9. » Par conséquent, il semble que ces conventions et traités et la loi fédérale subséquente, la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec, correspondent à une expression partielle des droits à l’autonomie gouvernementale de l’Eeyou. Puisque la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec est de juridiction fédérale et qu’elle semble établir ou « créer » une administration locale, cette expression partielle de l’autonomie gouvernementale est une forme d’autorité déléguée d’un niveau de gouvernement (fédéral) à un autre niveau (administration locale établie par la Loi). Cette dérivation de la source de gouvernement autonome n’est pas compatible avec la nature inhérente du droit de l’Eeyou à l’autonomie gouvernementale. Le défi auquel font face les nations et peuples cris et naskapi est de garantir la compatibilité des traités et des lois avec la nature inhérente de leur droit à l’autonomie gouvernementale ainsi que d’assurer l’établissement d’un gouvernent bon et efficace. La source, la nature, la portée et la mise en "uvre du droit inhérent de l’Eeyou à l’autonomie gouvernementale soulèvent de nombreuses questions intéressantes auxquelles les Premières Nations cries et naskapie sont le mieux en mesure de répondre. Ce sont elles qui doivent décider de leur parcours actuel vers l’autonomie gouvernementale, conformément à leurs aspirations et à leur volonté. Toutefois, certaines questions demeurent de savoir si la politique de délégation de pouvoirs, d’autorité et de compétence pour le gouvernement local cri et naskapi, telle qu’envisagée dans les conventions et prévue par la suite aux dispositions de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec, fonctionne ou non pour le bénéfice et l’avancement de l’autonomie gouvernementale crie et naskapie. À cet égard, un examen de la mise en application de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec, de la Convention de la Baie James et du Nord québécois ainsi que de la Convention du Nord-Est québécois est susceptible de fournir certaines réponses et pistes de réflexion. De plus, les relations entre les peuples et les nations ne constituent pas une entité statique. Elles changent et évoluent avec le temps en fonction des conditions nouvelles. Si on ne fait pas des efforts constants pour les maintenir et les actualiser, elles risquent de se détériorer rapidement. Les nations et peuples cris et naskapi considèrent leurs traités, c’est-à-dire la Convention de la Baie James et du Nord québécois et la Convention du Nord-Est québécois, respectivement, comme des moyens privilégiés d’établissement et de reconnaissance des relations. La mise en application adéquate des conventions et des traités, dans leur esprit et dans leur lettre, constitue un mécanisme important et essentiel pour l’établissement et le redressement, avec le temps, de relations dans le but de tenir compte des nouveaux besoins et des nouvelles conditions. Par conséquent, les relations passées et présentes entre les Premières Nations cries et naskapie et le gouvernement du Canada doivent être examinées afin de déterminer si des efforts constants sont déployés afin de maintenir et d’actualiser les relations pour le bénéfice et pour l’avancement de l’autonomie gouvernementale crie et naskapie. La Commission crie-naskapie, établie par l’article 165 de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec, a pour mission « d’établir les rapports prévus au paragraphe 171(1)10 » et de présenter ceux-ci au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien qui le « dépose devant chaque chambre du Parlement11. » Cependant, la Convention de la Baie James et du Nord québécois, la Convention du Nord-Est québécois et la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec sont dans une grande mesure indissociables et, pour en comprendre l’esprit et la lettre et pour mettre en place l’autonomie gouvernementale de l’Eeyou, doivent être considérées comme un tout. À cet égard, la Commission crie-naskapie doit envisager la mise en application de ces conventions ou traités. Le présent rapport de la Commission crie-naskapie constitue le septième rapport biennal présenté au ministre. En préparation du présent rapport, la Commission a accompli les démarches suivantes :
Par conséquent, le présent document est un rapport spécial sur l’état de l’autonomie gouvernementale crie et naskapie. Plus particulièrement, le propos de ce rapport est de fournir de l’information qui favoriserait une meilleure compréhension des questions et des préoccupations que doivent traiter les parties et les autorités intéressées à l’avancement de l’autonomie gouvernementale de l’Eeyou. Également, ce rapport a été préparé de manière à éclairer le public sur l’histoire générale du gouvernement local de l’Eeyou. À cet égard, les conclusions et les recommandations du présent rapport doivent être prises à c"ur par les gouvernements et autorités (gouvernement fédéral ainsi que gouvernements et autorités cris et naskapis) afin d’entretenir et de renforcer le partenariat entre les nations et les gouvernements et de promouvoir et de réaliser le gouvernement autonome cri et naskapi.
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CHAPITRE 2 |
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CONTEXTE |
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Dans leur langue, les peuples cris et naskapi se nomment eux-mêmes « Eeyouch » (ou « Eenouch » dans le cas des Cris de l’intérieur), mot qui signifie « êtres humains » ou « personnes ». « Eeyouch » (ou « Eenouch ») est le terme utilisé par l’Eeyou depuis des millénaires, tandis que les appellations « Cris » et « Naskapis » ou leur variantes ont été utilisées par les peuples non-eeyou au cours des siècles passés. Étant donné que les Eeyouch se considèrent comme des peuples jouissant de l’autonomie gouvernementale, les peuples cris et naskapi ont ajouté le principe de nationalité à leurs noms. Après tout, les nations cries et naskapie ont conclu leurs traités respectifs " la Convention de la Baie James et du Nord québécois et la Convention du Nord-Est québécois " avec un État. De plus, les Eeyouch se considèrent comme une nation à l’intérieur de l’État. En outre, pour prendre leur place dans l’histoire de ce continent et de ce pays, à titre de premiers habitants permanents et actuels de leurs territoires traditionnels et historiques, certaines nations cries s’appellent « Premières Nations ». Les « Premières Nations » se considèrent aussi « premières » dans leur relation unique, continue et centrale avec leurs territoires (appelées « Istchee », ou « terre », par les Eeyouch) et, à titre de nation et de peuple, assurent la gestion et la garde de l’« Eeyou Istchee », c’est-à-dire les territoires et terres ancestraux et historiques de l’Eeyouch. Le présent rappel des faits historiques n’entend pas faire la narration complète des événements et de la situation des Eeyouch (Cris et Naskapis) du Québec; il décrit les circonstances et les événements importants qui ont eu une influence marquante et une portée directe sur l’exercice du droit des Eeyou à l’autodétermination et, par conséquent, sur l’exercice et la pratique de l’autonomie gouvernementale dans les communautés locales Eeyou. Les Eeyouch se considèrent comme des peuples jouissant de l’autonomie gouvernementale et qui étaient, avant l’arrivée des peuples européens, parfaitement indépendants et « organisés en sociétés et occupant le territoire comme leurs ancêtres l’avaient fait depuis des siècles1 ». Ainsi, et en s’appuyant sur l’histoire, il est clair que les Eeyouch étaient les premiers habitants de la portion du Canada connue généralement comme le Nord du Québec. L’histoire des relations des Cris et des Naskapis (Eeyou) avec les pouvoirs coloniaux et plus tard étatiques équivaut à une suite de dépossessions des terres et ressources de l’Eeyou, au déni subséquent des droits et à l’exclusion des peuples Eeyou du développement politique et économique du Canada et du Québec. Par voie de conséquence, les relations passées et présentes entre les Eeyouch et les pouvoirs étatiques du Canada et du Québec sont ponctuées de conflits tournant autour des territoires, des ressources et du pouvoir. La colonisation des terres historiques et traditionnelles a touché les Eeyouch de bon nombre de façons et a conduit à la dépossession de leurs terres et de leurs droits. Les méthodes, la philosophie et les doctrines juridiques utilisées pour dessaisir les Premières Nations sont trop variées, complexes et étendues pour qu’on en fasse l’examen dans le présent rapport. Il est prudent de conclure que les attitudes, doctrines et politiques élaborées pour justifier la prise des terres et des ressources, avec le déni conséquent des droits des Eeyouch, étaient et continuent d’être mues par les objectifs politiques et économiques de l’État. Les choses se sont déroulées dans les territoires traditionnels et historiques des Eeyouch comme ailleurs au Canada : la souveraineté et la compétence non Eeyou ont été exercées d’abord par le commerce de la fourrure, ensuite pas les missionnaires et plus tard par l’État. Toutefois, le présent rapport examine en premier lieu les relations entre l’Eeyou et le gouvernement fédéral, notamment en ce qui a trait à l’exercice et à la pratique du gouvernement local de l’Eeyou (Cris et Naskapi). L’article 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au gouvernement fédéral le pouvoir de promulguer des lois visant « les Indiens et les terres réservées aux Indiens2 ». Cette responsabilité a été assumée par le gouvernement fédéral sans consultation avec les « Indiens » et sans leur consentement. La Proclamation royale de 1763 a établi que la conclusion de traités avec les Indiens relevait uniquement de la Couronne impériale au nom du Royaume-Uni. Après la Confédération, c’est le gouvernement fédéral qui a naturellement assumé cette responsabilité ainsi que celle de toutes les affaires ayant trait aux « Indiens et aux terres réservées aux Indiens ». À la fin du dix-neuvième siècle, le Parlement a promulgué, conformément à son autorité constitutionnelle sur les Indiens et leurs terres, la Loi sur les Indiens, basée sur les politiques relatives aux Indiens élaborées au dix-neuvième siècle. Ces politiques ont été conçues en postulant l’infériorité et l’incapacité des « Indiens » et en se fondant sur une approche assimilationniste au « problème indien ». La mentalité qui dicte et perpétue de telles politiques veut que ses choix soient justes et ceux des autres erronés, leurs croyances vraies et celles des autres fausses. Ce relativisme, qui a envahi la société canadienne, remet en question la nature de la vérité et tend à susciter chez l’« Eeyou » le sentiment d’être coupable de son essence propre, de sa culture, de ses valeurs et de sa société. Une telle mentalité et un tel relativisme constituaient une menace à la société, aux valeurs et à la culture des Eeyouch, car les politiques de l’État ont été élaborées et mises en "uvre dans le but d’éliminer ou de modifier profondément la société et la culture Eeyou. La Loi sur les Indiens était oppressive, comportait des disparités de droit considérables et prévoyait des pénalités et des interdits pour les Indiens. Si elle avait été appliquée à tous les citoyens, cette loi aurait été déclarée illégale et inconstitutionnelle. Les femmes indiennes étaient considérablement désavantagées par les dispositions inéquitables et discriminatoires de la Loi sur les Indiens. Ceci est vrai particulièrement en ce qui a trait aux dispositions discriminatoires touchant l’abandon des terres, les dispositions testamentaires, les élections dans les bandes, le statut d’Indien inscrit et l’émancipation. De plus, la politique réglementant le droit de vote des « Indiens » constituait un cas clair de disparité de droits. En 1885, le droit de vote aux élections fédérales a été accordé aux Indiens de l’est du Canada; avaient le droit de vote les Indiens de sexe masculin qui occupaient une propriété immobilière, c’est-à-dire un lot dans une réserve d’une valeur d’au moins 50 $. Cependant, la loi qui accordait le droit de vote aux Indiens de l’est a été abrogée en 1898, ce qui privait tous les Indiens du droit de vote aux élections fédérales. Les lois provinciales ont alors établi les conditions d’admissibilité aux élections provinciales. De telles lois provinciales comportaient des exigences quant à des titres de propriété auxquelles les Indiens vivant en réserve ne pouvaient satisfaire, à moins de s’émanciper. En 1960, le droit de vote aux élections fédérales a finalement été accordé à tous les Indiens, sans condition. En 1969 enfin, le droit de vote au Québec a été accordé aux Indiens. Il faut savoir que le gouvernement du Canada, en appliquant la Loi sur les Indiens et les politiques subséquentes, traitait les « Indiens » en enfants ou en pupille de l’État. Avec les années, la Loi sur les Indiens et ses modifications ont empiété massivement sur la vie et la culture des Premières Nations autochtones, y compris les Premières Nations cries et naskapie. Avant l’exécution de la Convention de la Baie James et du Nord québécois et de la Convention du Nord-Est québécois et des ordonnances subséquentes de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec par le Parlement, la Loi sur les Indiens était la principale loi concernant le gouvernement local Eeyou, le contrôle et l’administration des terres locales cries et naskapies. La Loi sur les Indiens, dans sa version amendée, a divisé les nations autochtones, y compris les Cris et les Naskapis, en « bandes », a imposé une forme élective de gouvernement aux pouvoirs très limités et a accordé au ministre des Affaires indiennes un droit de veto sur les décisions prises par les gouvernements locaux. On a fait fi des formes traditionnelles de gouvernement fondées sur la loi et les coutumes traditionnelles pour les remplacer par des autorités fédérales en vertu de la Loi sur les Indiens. Le système électif visait à accélérer l’assimilation en éliminant les systèmes traditionnels de gouvernement. Conformément à la Loi sur les Indiens, les peuples indiens, y compris les peuples cris et naskapi, ne pouvaient gérer leurs propres terres ni leurs finances et se trouvaient sous la tutelle d’agents nommés par le gouvernement fédéral dont la tâche était de s’assurer de l’application des politiques fédérales dans les différentes réserves et communautés dispersées dans le territoire canadien. La Loi sur les Indiens, et ses modifications subséquentes, ont accordé au Surintendant général des Affaires indiennes le pouvoir de contrôler les conseils de bande et les élections, ce qui érodait les systèmes traditionnels de gouvernement. En vertu des révisions apportées en 1951 à la Loi sur les Indiens, l’autorité du ministre des Affaires indiennes et du Gouverneur en conseil demeurait considérable, car plus de la moitié de l’application de la Loi était laissée à leur discrétion. Le système électif de gouvernement local était maintenu avec rôle de supervision, bien que le ministre des Affaires indiennes jouisse du droit de veto. Le système juridique de pouvoirs législatifs des bandes, limités et supervisés, prévu par la Loi sur les Indiens était une entrave à l’exercice adéquat de l’autonomie gouvernementale locale. De nombreuses mesures ont été adoptées pour accroître le contrôle fédéral et réduire l’autonomie politique et culturelle des « Indiens » dans le cadre de la Loi sur les Indiens. La Loi réglementait presque tous les aspects importants de la vie quotidienne des « Indiens », de l’acquisition du statut d’Indien inscrit à la succession de la propriété à la mort d’un « Indien ». Au fil des ans, bien des tentatives ont été faites pour libérer les Indiens du régime juridique de la Loi sur les Indiens. Certaines décisions des tribunaux ont débouché sur des modifications de la Loi visant à réduire les disparités juridiques. Même si l’État avait tenté certaines consultations avec les peuples indiens, les propositions de réforme de la Loi sur les Indiens émanant des peuples autochtones n’ont presque jamais été prises au sérieux par le gouvernement fédéral. Toutefois, en ce qui a trait au gouvernement local des « bandes » et de l’administration de leurs terres, les dispositions de la Loi sur les Indiens maintenaient en place, dans son essence, le régime juridique établi au dix-neuvième siècle. La division des Affaires indiennes du gouvernement fédéral est par la suite devenue le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien actuel lequel assume le contrôle sur les « Indiens » ainsi que sur leurs affaires et relations gouvernementales et administratives. Le contrôle sur les structures politiques, l’administration et la gestion des terres, le développement économique et social des Indiens a donné au gouvernement fédéral tout ce dont il semblait avoir besoin pour parfaire les politiques non encore menées à terme héritées de ses prédécesseurs coloniaux. Les Eeyouch (peuples cris et naskapi) se souviennent très bien de la Loi sur les Indiens, qui a commencé pour eux avec l’arrivée de l’agent des Indiens dans leurs communautés et territoires. Au début du vingtième siècle, les Cris de l’Eeyou Istchee (territoire historique et traditionnel de l’Eeyou) ont été inscrits par les agents des Indiens en tant qu’« Indiens » au sens de la Loi sur les Indiens. Entre la Confédération du Canada, établie en 1867, et 1898, la portion de l’Eeyou Istchee située au sud de la rivière Eastmain faisait d’abord partie de la terre de Rupert et les Territoires du Nord-Ouest jusqu’à son transfert, en 1898 à la Province de Québec par le gouvernement du Canada. Ce transfert s’est effectué sans consultation avec les Cris qui habitaient ces territoires depuis des millénaires, et sans leur consentement. En 1912, les portions des terres de l’Eeyou Istchee et des Naskapis, ainsi que les terres des Inuit, situées au nord de la rivière Eastmain, ont été transférées à la Province de Québec par le gouvernement du Canada dans des circonstances semblables. Conformément à la Loi de l’extension des frontières du Québec de 1912, ce vaste territoire a été transféré à la Province de Québec par le gouvernement fédéral. En acquérant ce territoire, le Québec assumait l’obligation, en vertu de la Loi, de régler les revendications territoriales et autres des Autochtones vivant dans ce territoire. Dans les années 30, la plupart des Cris, à l’intérieur de leurs communautés, ont été inscrits comme « bandes » dispersées dans tout l’Eeyou Istchee. Pour ce qui est des Naskapis, les premiers contacts réguliers avec le gouvernement fédéral ont débuté en 1949, avec la visite de l’agent des Indiens à Fort Chimo3. L’agent des Indiens a apporté une certaine assistance, d’abord sous forme de « rations » puis de bons de nourriture ou de vêtements. Bon nombre d’histoires circulent au sujet du don, aux Cris, de bottes et d’aliments en conserve tels que des tomates. Un agent des Indiens comme Hervé Larivière, en tant que représentant du Surintendant général des Affaires indiennes, a exercé de nombreux pouvoirs dans presque tous les domaines de la vie quotidienne des peuples cris et naskapi. L’agent des Indiens, connu dans la plupart des communautés cries sous le nom de Chisa-Chemaou Kouhpahnehou (agent du grand patron) ou Weech-heewehou Oujemaaou (patron aidant), exerçait le contrôle des affaires locales de nature administrative, financière et juridique. L’agent des Indiens arrivait souvent dans les villages cris accompagné de la police " la Gendarmerie royale du Canada " pour établir la loi et l’ordre. On comprend facilement que l’agent des Indiens en soit venu à être considéré comme une personne toute-puissante, à l’influence énorme sur la vie quotidienne et villageoise des peuples cris et naskapi. L’agent fédéral des Indiens était le premier représentant officiel du gouvernement à entretenir des relations directes d’une certaine importance et sur une base régulière avec les peuples cris et naskapi. De toute évidence, l’agent des Indiens était l’agent principal et le plus influent dans les relations entre le gouvernement fédéral et les Cris et Naskapis. Abstraction faite de l’application et de l’exécution des lois et règlements provinciaux sur la chasse et la pêche, le gouvernement du Québec était considéré jusqu’à la fin des années 60 par les Cris (Eeyou) de l’Eeyou Istchee comme « absent » de ce territoire. En fait, le gouvernement du Québec estimait que les « Indiens » relevaient exclusivement du gouvernement du Canada. De plus, l’Eeyou Istchee était considéré par le Québec et le Canada comme terres de la Couronne ou terres publiques et constituait par conséquent une partie du territoire du Québec. Bien que les agents des Indiens aient commencé a se retirer dès les années 60, les conseils de bande des peuples cris et naskapi continuaient de fonctionner dans le cadre restrictif de la Loi sur les Indiens, laquelle avait d’abord été conçue au dix-neuvième siècle. Dans les années 60, les villages cris, isolés et fragmentés, ont été occupés par une ou plusieurs « bandes » reconnues et administrées par un bureau régional du ministère des Affaires indiennes. Les villages de l’Eeyou ont été nommés et associés à des postes de traite de la Compagnie de la Baie d’Hudson. Les « bandes » administratives des « Indiens » cris ont par la suite conservé le nom. En fait, le peuple cri avait nommé ses villages en référence à ses attributs historiques, géographiques et autres. Dans les années 60, la Compagnie de la Baie d’Hudson a fermé ses comptoirs aux postes de Waswanipi et de Nemaska. Entendant des rapports selon lesquels leurs territoires et villages traditionnels seraient inondés par des développements hydroélectriques à venir, les Cris de Waswanipi et de Nemaska n’eurent d’autre choix que d’abandonner leurs villages. Les Eenouch de Nemaska se sont déplacés vers les villages de Mistassini et de Rupert’s House (Waskaganish). Les Eenouch de Waswanipi ont été dispersés en plusieurs campements et dans certaines villes non Eeyou, comme Chapais, Miquelon et Matagami. Les Eenouch de Waswanipi et de Nemaska considèrent leur déplacement comme une initiative ne venant pas d’eux-mêmes. Il s’agit à leurs yeux d’un déplacement forcé par leur situation sociale et économique. Les Eenouch d’Oujé-Bougoumou ont été dispersés et déplacés à plusieurs reprises vers différents lieux et campements dans leurs territoires historiques et traditionnels. Pour des raisons administratives et économiques, les Eenouch d’Oujé-Bougoumou ont été inscrits en tant que membres de la bande de Mistassini par le ministère des Affaires indiennes. En outre, les Eenouch de Neoskweskow et de Nitchequon, lieux qui servaient de postes de traite de la Compagnie de la Baie d’Hudson, ont été inscrits, pour des raisons économiques et administratives, comme membres de la bande de Mistassini par le ministère des Affaires indiennes. Il est permis de douter que les Eenouch de ces postes aient été consultés sur leur déplacement vers le village de Mistassini. En 1956, les Eeyouch naskapis sont parvenus à Schefferville au Québec, à la suite de plusieurs déplacements des communautés à partir de Fort Chimo, de Fort Nascapie et de Fort McKenzie sur une période de plus d’un siècle. Les Naskapis se sont établis sur un site adjacent au Lac John dépourvu des infrastructures et des services de base essentiels à un village4. En 1969, le ministère des Affaires indiennes a fait l’acquisition, pour le bénéfice des Eeyouch naskapis, d’un site situé au nord du centre urbain de Schefferville. En 1972, de nouvelles maisons avaient été construites pour eux (ce nouveau site est connu sous le nom de réserve de Matimekosh, que se partageaient des bandes montagnaises et naskapie)5. En 1971, les Eeyouch naskapis sont devenus une « bande » connue sous le nom de « bande des Naskapis de Schefferville » en vertu de la Loi sur les Indiens6. La Loi sur les Indiens, avec son imposition d’un système électif, déterminait la structure officielle d’un gouvernement local limité par le chef et le Conseil de chacune des communautés ou « bandes » cries et naskapie. Cette structure officielle a été soulignée par le ministère des Affaires indiennes dans ses rapports avec les « bandes » cries et naskapie. Les Eenouch d’Oujé-Bougoumou ont confirmé et exercé le droit à l’autonomie gouvernementale, conformément aux lois et coutumes traditionnelles, car le gouvernement fédéral ne les considérait pas comme une « bande » distincte conformément à la Loi sur les Indiens. Le gouvernement local des autres villages cris et naskapi fonctionnait également à l’intérieur des paramètres des lois et coutumes traditionnelles, sans égard au régime juridique en vertu de la Loi sur les Indiens. Exemple classique d’administration et de gouvernement local par la « bande » dans les villages cris du début des années 70 : le chef recevait un salaire, habituellement à titre d’employé à mi-temps, et était secondé par un gestionnaire de bande et un secrétaire à temps plein qui dirigeaient le bureau de chacune des bandes, la plupart du temps dans une petite structure d’une pièce ou deux. Souvent, les hauts fonctionnaires du ministère des Affaires indiennes prenaient des décisions importantes que le chef et le conseil entérinaient sans discuter. À l’intérieur des limites étroites du processus de prise de décisions imposé par la bureaucratie du ministère des Affaires indiennes, une action politique efficace par les Eeyouch et la direction de l’Eeyou était difficile. Le ministère des Affaires indiennes considérait généralement les structures officielles de gouvernement et d’administration de la bande comme instruments au service de la promotion et de la mise en place des politiques fédérales, car la Loi sur les Indiens n’accordait pas d’autorité réelle à ces structures locales. La Loi sur les Indiens et le ministère des Affaires indiennes en sont venus à être considérés comme des instruments ou des agents d’intrusion dans la société Eeyou. Les peuples cris et naskapi, comme les autres « bandes indiennes », se situaient aux échelons inférieurs de la hiérarchie bureaucratique. Dans le ministère des Affaires indiennes, Ottawa était au centre des instances qui prenaient les décisions touchant les Indiens pour les différents programmes et services administrés par le ministère. Dans ces bureaux, il n’y avait pas ou peu de consultation avec les « bandes indiennes » comme les « bandes » cries et naskapie. Les employés gouvernementaux déterminaient les budgets locaux, évaluaient les arrangements administratifs, concevaient les maisons des communautés indiennes, esquissaient les systèmes d’aqueduc et d’égouts, élaboraient les programmes scolaires, planifiaient et suggéraient les schémas de développement économique, menaient des recherches juridiques et faisaient en général tout ce qu’ils estimaient être dans l’intérêt de la « bande indienne », quand ce n’était pas dans le meilleur intérêt du ministère. Chaque province avait un quartier général régional administrant toutes les bandes « indiennes » vivant dans son territoire. Québec était le siège social administratif régional des « bandes » indiennes du Québec. Dans les années 70, la majorité des « bandes » cries vivant dans le district abitibien étaient administrées à partir du Bureau de district des Affaires indiennes à Val d’Or au Québec (dans les années 60, le Bureau de district des Affaires indiennes était situé à Amos au Québec). En effet, le Bureau de district des Affaires indiennes était au centre des relations entre les bandes cries et le gouvernement fédéral. Les « bandes » cries et naskapie entretenaient rarement des relations directes avec le gouvernement du Canada. Cependant, le ministère des Affaires indiennes a permis à certaines bandes cries de s’administrer localement, mais non de déterminer, certains programmes ou services fédéraux grâce à des arrangements administratifs et contractuels. Ainsi, les bandes cries géraient dans une certaine mesure, limitée, les écoles locales. En 1970, les Eeyouch ont compris et continuent de comprendre que le progrès de l’autonomie gouvernementale, le développement social et économique et l’éradication des maux sociaux qui les affligent ne peuvent et ne pourraient pas être accomplis à l’intérieur des limites imposées par la Loi sur les Indiens et par le bras administratif dominateur du ministère des Affaires indiennes. Par conséquent, pour les Eeyouch, le contrôle étendu et la domination exercés par le gouvernement fédéral sur la société et le territoire Eeyou par la Loi sur les Indiens et le Ministère des Affaires indiennes sont devenus les catalyseurs du changement dans les relations Eeyou-fédérales. |
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CHAPITRE 3 |
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GOUVERNEMENT LOCAL EEYOU (CRIS ET NASKAPIS) |
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Le court texte qui suit décrit la situation et les conditions des Eeyouch (Cris et Naskapis), leurs administrations et gouvernement local ainsi que les relations avec le gouvernement fédéral au début des années 70, avant l’application de la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ) et de la Convention du Nord-Est québécois (CNEQ) :
En 1974, les Cris (Eeyou) de l’Eeyou Istchee établirent le Grand Conseil des Cris (du Québec) afin de protéger leurs droits et intérêts dans leurs territoires historiques et traditionnels et de promouvoir leur sens de la collectivité, de l’identité et du statut en tant que peuple et nation. Pour le peuple cri et naskapi, il n’y a pas d’autres principes de base dans l’histoire et les relations des Autochtones que le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et de leurs territoires, conformément à leurs traditions, valeurs, buts et aspirations. En particulier, la reconnaissance mutuelle entre peuples coexistants et jouissant de l’autonomie gouvernementale est fondamentale dans le maintien des relations avec le Canada et le Québec. Les négociations qui ont mené, tout au long des années 70, à l’application de la Convention de la Baie James et du Nord québécois et de la Convention du Nord-Est québécois ont été une occasion rare pour les peuples cris et naskapi, respectivement, d’obtenir la reconnaissance de droits, garanties et bénéfices particuliers pour leurs sociétés distinctes et leur mode de vie basé sur leur relation centrale et privilégiée avec leurs territoires historiques et traditionnels. Ces négociations et conventions ont aussi fourni un moyen de faire valoir, dans une certaine mesure, leur vision d’autonomie gouvernementale pour leur peuple, leurs communautés et leurs terres, vision limitée cependant par l’environnement politique et juridique en place dans les années 70. Par conséquent, le 11 novembre 1975, la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ) a été signée par le Grand Conseil des Cris (du Québec), la Northern Québec Inuit Association, le Gouvernement du Canada, le Gouvernement du Québec et certaines sociétés d’État telles qu’Hydro-Québec. La Convention du Nord-Est québécois (CNEQ) a été signée le 31 janvier 1978 par la bande des Naskapis de Schefferville, le Grand Conseil des Cris (du Québec), la Northern Québec Inuit Association, le Gouvernement du Canada, le Gouvernement du Québec et certaines sociétés d’État telles qu’Hydro-Québec. La CBJNQ et la CNEQ émanent de ce qui, au début, était l’opposition des Cris de l’Eeyou Istchee à un projet de développement hydroélectrique dans leurs territoires historiques et traditionnels. Par conséquent, ces conventions ou traités sont également des arrangements à l’amiable ainsi que des ententes de revendications territoriales ou traités. En ce qui concerne les Eeyouch (Cris), la CBJNQ a été signée sous coercition : refuser le développement hydroélectrique n’a jamais été une option envisageable, car la construction de routes d’accès aux sites de développement hydroélectrique avait commencé dès 1971, le travail sur le premier barrage en 1973, et une injonction stoppant brièvement la construction du projet de développement hydroélectrique avait été renversée en appel. Le 4 mai 1977, le Parlement passait la Loi sur le règlement des revendications des Autochtones de la Baie James et du Nord québécois laquelle approuvait, appliquait et déclarait valide la Convention de la Baie James et du Nord québécois. Conformément à cette loi, le Gouverneur en conseil a par la suite approuvé, appliqué et déclaré valide la Convention du Nord-Est québécois. En outre, l’Assemblée nationale du Québec a promulgué de nombreuses lois pour appliquer les articles particuliers de la CBJNQ et de la CNEQ. L’article 9 (administration locale sur les terres de catégorie IA) de la CBJNQ prévoit « qu’on recommande au Parlement l’adoption d’une loi spéciale prévoyant l’administration locale par les Cris de la Baie James des terres de catégorie IA qui leur ont été attribuées ». L’article 7 (administration locale sur les terres de catégorie 1A-N) de la CNEQ prévoit des dispositions semblables au sujet de l’autonomie gouvernementale des Naskapis du Québec sur les terres de catégorie IA-N attribuées à cette nation. Le paragraphe 5.1.2 de l’article 5 de la CBJNQ définit les terres de catégorie IA comme des « terres réservées à l’utilisation exclusive des bandes cries de la Baie James, incluant la bande de la rivière Grande Baleine. Elles seront administrées, dirigées et contrôlées par le Canada, sous réserve des conditions de la présente Convention ». De façon semblable, le paragraphe 5.1.2 de l’article 5 de la CNEQ définit les terres de catégorie IA-N comme des « terres mises de côté à l’usage et au profit exclusifs de la bande naskapie, relevant de l’administration, de la régie et du contrôle du Canada, sous réserve des conditions de la présente Convention ». Tous les villages cris et naskapi sont (ou dans le cas d’Oujé-Bougoumou, seraient) situés sur les terres de catégories IA ou IA-N. Il est clair que les peuples cris et naskapi souhaitaient maintenir une relation, mais une relation redéfinie avec le gouvernement du Canada sur la base de l’esprit et de la lettre des dispositions de la CBJNQ et de la CNEQ en tant que traités et responsabilités constitutionnelles du Canada. Par conséquent, conformément à l’article 9 de la CBJNQ et à l’article 7 de la CNEQ et afin d’établir une relation redéfinie avec le Canada, les peuples cris et naskapi et le gouvernement du Canada ont discuté des dispositions de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec, laquelle a reçu l’assentiment royal le 14 juin 1984. La Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec prévoit « un régime d'administration locale organisé et efficace ainsi que l'administration, la régie et le contrôle par les bandes cries et la bande naskapie des terres des catégories IA et IA-N, ainsi que la protection des droits individuels et collectifs prévus aux Conventions » en vertu de la CBJNQ et de la CNEQ. Durant la période de discussions au sujet des dispositions de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec (1975 à 1984), les déplacements des peuples cris et naskapi suivants ont eu lieu :
Dans les discussions concernant un nouveau régime au sujet du gouvernement local, de l’administration, de la gestion et du contrôle des terres communautaires, les Eeyouch (Cris et Naskapis) ont rejeté le régime juridique accordant au gouvernement local des pouvoirs supervisés et le droit de veto au ministre, en vertu de la Loi sur les Indiens. Par conséquent, la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec remplace la Loi sur les Indiens, laquelle cesse de s’appliquer aux bandes cries et à la bande naskapie. Elle (la Loi sur les Indiens) ne s’applique pas non plus aux terres des catégories IA ou IA-N sauf aux fins de déterminer lesquels des bénéficiaires cris et naskapis sont des « Indiens » aux termes de la Loi sur les Indiens. Par conséquent, en plus d’ériger de nouvelles communautés et d’accélérer le développement des communautés, comme par exemple le logement et les infrastructures pour les communautés nouvelles et existantes, les peuples cris et naskapi mettaient en place un nouveau régime d’administration, de gestion et de gouvernement local des terres de catégories IA et IA-N, respectivement. La situation des Cris d’Oujé-Bougoumou est décrite au chapitre 5 du présent rapport. La Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec et la Loi sur les Indiens ne s’appliquent pas aux Cris d’Oujé-Bougoumou qui, par conséquent, ne sont pas constitués en une corporation de bande distincte et séparée en vertu des lois. Néanmoins, les Cris d’Oujé-Bougoumou exercent leur droit à l’autonomie gouvernementale par la nation des Eenouch d’Oujé-Bougoumou, leur unité traditionnelle et historique d’autorité et de gestion. Sans égard au régime juridique de gouvernement local en vertu de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec, les Eeyouch (peuples cris et naskapi) continuent à faire de la place à leurs traditions et coutumes dans l’exercice et la pratique du gouvernement local. Pour mettre en place et fournir un système de gouvernement local cri et naskapi et pour l’administration, la gestion et le contrôle des terres communautaires par les bandes cries et naskapie, respectivement, la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec prévoit les points essentiels et généraux suivants :
Il semble donc que la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec soit un statut complet et complexe de gouvernement local et d’administration pour les Cris et les Naskapis. Pendant les entretiens portant sur les dispositions de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec, un jalon historique dans l’histoire des relations avec les Autochtones a été posé lorsque la Constitution du Canada a été modifiée pour confirmer et reconnaître les droits des Autochtones et les droits issus de traités. L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 affirme :
Par conséquent, en ce qui a trait aux peuples cris et naskapi, la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme les « droits autochtones existants et les droits issus de traités ». Les droits issus de traités comprennent les droits visés par la Convention de la Baie James et du Nord québécois et par la Convention du Nord-Est québécois. La source, les termes et les dispositions de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec diffèrent donc considérablement de la Loi sur les Indiens sous les aspects suivants :
Toutefois, la source, les termes et les dispositions de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec (LCNQ) sont semblables à ceux de la Loi sur les Indiens en ce qui a trait aux points importants suivants :
La mise en application de la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec a été ardue pour toutes les parties concernées. Les nombreux problèmes, questions et préoccupations rencontrés par les peuples cris et naskapi et par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien sont décrits aux chapitres 5, 6, 7, 8, 9 et 10 du présent rapport. Il convient de noter et de souligner que l’exercice et la pratique du gouvernement local cri et naskapi ne peuvent être compris que si on lit et considère comme un tout la CBJNQ, la CNEQ et la Loi sur les Cris et les Naskapis du Québec. Après tout, d’autres sections de la CBJNQ et de la CNEQ portent sur la compétence et les responsabilités du gouvernement local et des autorités cris et naskapis. L’esprit et la lettre de ces traités doivent aussi être compris et respectés pour maintenir et améliorer les relations entre le gouvernement fédéral, les Cris et les Naskapis. À la lumière des arrêts récents de la Cour suprême touchant l’interprétation des traités et l’importance des rapports historiques oraux par les peuples autochtones, il devient nécessaire de rassembler des rapports oraux et écrits sur la conception et la signification des traités des temps modernes, c’est-à-dire la Convention de la Baie James et du Nord québécois et la Convention du Nord-Est québécois. La plupart des intervenants majeurs engagés dans ces processus historiques sont toujours en vie et pourraient contribuer de façon marquante qui favoriserait et permettrait une meilleure compréhension de l’esprit et de la lettre de ces conventions et traités. De plus, les peuples cris et naskapi possèdent un droit inhérent à l’autonomie gouvernementale. Le droit à l’autonomie gouvernementale est inhérent aux nations cries et naskapie. Par conséquent, c’est par la nation que les Cris et les Naskapis expriment leur autonomie personnelle et collective. La nation Eeyou est l’unité traditionnelle et historique du pouvoir d’autonomie gouvernementale reconnu dans le processus de conception de traité et par les relations de nation à nation et de gouvernement à gouvernement. Dans son rapport de 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones concluait que « le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale est un des droits des Autochtones et droits issus des traités » lequel est reconnu et confirmé par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. De plus, le gouvernement du Canada, dans son énoncé de politique d’août 1995, reconnaît le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale en tant que droit autochtone existant en vertu de l’article 35 de Loi constitutionnelle de 1982. Par conséquent, l’interprétation et la mise en application de la CBJNQ, de la CNEQ et de la LCNQ sont des expressions partielles du droit inhérent de l’Eeyou à l’autonomie gouvernementale. La reconnaissance implicite du droit inhérent de l’Eeyou à une autonomie gouvernementale, dotée de moyens viables pour la mise en application adéquate de l’autonomie gouvernementale dans la CBJNQ et la CNEQ et une législation telle que la LCNQ, constituerait une expression complète du droit des Cris et des Naskapis à l’autonomie gouvernementale locale. Cependant, la signification, la source, la nature, la portée et les autres attributs associés à l’autonomie gouvernementale Eeyou doivent être déterminés et tirés au clair afin de déterminer la voie menant au gouvernement local Eeyou conformément aux besoins, aspirations et buts des Eeyouch. Idéalement, ces questions et points connexes peuvent être abordés par les Eeyouch et peut-être par des négociations et ententes subséquentes avec le gouvernement du Canada (et le gouvernement du Québec). Dans la mesure où l’autonomie gouvernementale Eeyou est exercée et pratiquée actuellement, la Commission crie-naskapie est parvenue aux observations et conclusions suivantes :
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CHAPITRE 4 |
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LES ENTENTES REPLACÉES DANS LEUR CONTEXTE : DROITS ISSUS DE TRAITÉS 1975-2000 |
Introduction |
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La Convention de la Baie James et du Nord québécois et la Convention du Nord-Est québécois (« les conventions ») ont été signées en 1975 et en 1978 respectivement. Avec l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1982, les droits des Cris et des Naskapis prévus aux conventions ont été déclarés « droits issus de traités » et ont été « reconnus et confirmés » comme faisant partie de la « loi suprême du Canada ». Depuis cette date, de nombreux arrêts de la Cour suprême du Canada ont précisé le sens et la mise en application de ces dispositions constitutionnelles et, ce faisant, la portée et l’effet des conventions. Tout ceci peut sembler d’un intérêt quelconque pour toute personne qui se penche sur l’état des lois et des politiques relatives aux Autochtones en l’an 2000. La situation actuelle constitue toutefois un changement spectaculaire par rapport à celle qui régnait en 1975 et avant. À la fin du dix-neuvième siècle et durant une bonne partie du vingtième siècle, les tribunaux, à l’encontre de l’opinion selon laquelle les gouvernements devaient respecter les traités, considéraient ces derniers comme de « simples promesses de la Couronne ». Sans loi pour encadrer la portée précise de leurs dispositions, ces traités étaient essentiellement non exécutoires devant un gouvernement peu disposé à coopérer. La plupart du temps, les gouvernements interprétaient les traités de façon tellement réductrice que même les « simples promesses » n’entraînaient que peu d’obligations réelles pour eux en ce qui a trait aux droits des peuples autochtones1. Démocratie, minorités et peuples autochtones Le Canada est l’un des rares pays dans lequel une très grande majorité de la population est constituée soit d’immigrants ou de descendants d’immigrants. Ceci a eu pour conséquence que notre politique a souvent comporté une forte composante de débats portant sur les relations entre les différentes communautés. Ceci s’est concrétisé de différentes façons en termes de relations entre Francophones et Anglophones, d’écoles distinctes, de politique de bilinguisme et de multiculturalisme, de politique d’immigration ainsi que de législation sur les droits de la personne. Dans l’ensemble, on a souvent pu constater une tension dynamique entre les concepts de melting pot et de « communauté de communautés ». Cette tensi |